Grondbeleid

3.4.1   Inleiding

Verantwoording
In deze paragraaf wordt verantwoording afgelegd over het beleid en de plannen uit de paragraaf grondbeleid van de Programmabegroting 2015-2018 die voortkomen uit de Strategische Visie Venlo 2030 en de structuurvisies. Gestart wordt met een algemene visie op het grondbeleid. Dan volgt een korte beschouwing over de belangrijkste ontwikkelingen van het grondbeleid met betrekking tot woningbouw en bedrijvigheid in 2015. Vervolgens wordt ingegaan op de specifieke aanpak en actuele prognose van het te verwachten resultaat van alle lopende en in 2015 afgesloten grondexploitaties. Tot slot wordt ingegaan op de winstneming in 2015, de opgebouwde algemene grondreserve en risico`s van de lopende grondexploitaties.

3.4.2   Visie op het grondbeleid

Doel van het grondbeleid
Het grondbeleid is overheidsbeleid gericht op de markt waar de grond wordt gekocht, geëxploiteerd, ontwikkeld en weer verkocht. Het omvat zaken als verwerving van grond, vestigen van een voorkeursrecht, onteigening, grondexploitatie, bouwrijp maken, aanleg nutsvoorzieningen, inrichting van de openbare ruimte en het kostenverhaal.

Het grondbeleid draagt bij aan:

  • De realisering van maatschappelijke doelstellingen van de gemeente Venlo via ruimtelijk-fysieke initiatieven.
  • De verbetering van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting.
  • Een rechtvaardige verdeling van kosten en baten die ontstaan als gevolg van interventies door de gemeente, en/of particulieren op het terrein van de ruimtelijke inrichting.

Risicomijding via situationeel grondbeleid
De gemeente Venlo kan kiezen uit actief en faciliterend (of passief) grondbeleid en diverse tussenvormen daarvan. Venlo laat de keuze afhangen van de omstandigheden en kiest voor “situationeel” grondbeleid. In de Ruimtelijke Structuur Visie Venlo 2014 is aangegeven dat de gemeente Venlo ter beperking van financiële risico`s het ontwikkelen steeds meer wil over laten aan de markt. Gebouwd wordt vooral op inbreidingslocaties in het stedelijk centrum waarmee tevens bij voorkeur ruimtelijke knelpunten worden opgelost. Bij de ruimtelijke ontwikkelingen maakt de gemeente zoveel mogelijk gebruik van bestaand (leegstaand) vastgoed en van gronden die hun functie hebben verloren.
Herstructureringsprojecten in het stedelijk centrum zullen in het algemeen een beduidend hoger krediet vragen dan ontwikkelingen op uitleglocaties, waardoor het moeilijker is om een grondexploitatie kostendekkend te maken. Uit de (markt-) ontwikkelingen in de regio komt naar voren dat de financiële risico’s van grondexploitaties de laatste jaren door vraaguitval zijn toegenomen en dat woningbouw vooral via herstructurering in plaats van op uitbreidingslocaties plaats vindt. Strategisch grondaankopen zijn de laatste jaren niet meer aan de orde geweest.
Om ontwikkelrisico`s zoveel als mogelijk te beperken wordt waar mogelijk gekozen voor faciliterend grondbeleid. Ook bij faciliterend grondbeleid heeft Venlo via het bestemmingsplan en bij de contractvorming beïnvloedingsmogelijkheden.
Dat sluit niet uit dat de gemeente Venlo, in specifieke gevallen, zal kiezen voor actief grondbeleid. Bijvoorbeeld in grondexploitaties waarin de gemeente vanuit haar publieke belang sturing wil uitoefenen en regie wil hebben op een ontwikkeling dan wel voor noodzakelijke ontwikkelingen die marktpartijen niet zelf rendabel kunnen oppakken. Bij nieuwe initiatieven worden bewoners en maatschappelijke partners, zoals welzijnsorganisaties en woningbouwcorporaties, nauw betrokken.

Kostenverhaal
De gemeente streeft er naar om vóór de vaststelling van het bestemmingsplan (“anterieur”) met partijen tot overeenstemming te komen over de ruimtelijke invulling, locatie-eisen, fasering en het verhaal van de kosten. Als de verwachting is dat dit niet lukt, bereidt zij een exploitatieplan voor. Daarin zijn onder andere de te verhalen kosten opgenomen. Een exploitatieplan dient in voorkomend geval gelijktijdig met het bestemmingsplan te worden vastgesteld.

3.4.3   Ontwikkelingen in het grondbeleid in 2015

Woningbouw
Vanuit het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL 2014) en de daar ingezette lijn van dynamisch voorraadbeheer komt er in de regionale POL uitwerkingen (zoals wonen) een opgave naar voren om de plancapaciteit beter in balans te krijgen met de kwantitatieve opgave. Voor wonen betekent dit terugdringing van de (regionale) overcapaciteit. Deze lijn wordt voorjaar 2016 vastgelegd in de regionale structuurvisie wonen Noord-Limburg. Dit kan te zijner tijd mogelijk gevolgen hebben voor onze grondexploitaties.

Bedrijvigheid
De afgelopen jaren hebben de gemeente Venlo, de Provincie en omliggende gemeenten geïnvesteerd in een aaneengesloten werklandschap. Het werklandschap is gelegen in de noordwesthoek van Venlo en deels grensoverschrijdend in de gemeenten Horst aan de Maas en Peel en Maas. Momenteel zijn er vijf verschillende entiteiten met uiteenlopende doelen en belangen actief: Venlo Greenpark (voorheen Floriadeterrein), Trade Port Noord (TPN), Development Company Greenport Venlo (DCGV), Villa Flora en de Innovatoren met als deelnemende gemeenten naast Venlo, Horst aan de Maas, Peel en Maas, Venray en Gennep.

Het doel is om te komen tot de integrale ontwikkeling van een hoogwaardig en gevarieerd werklandschap (soort regionaal bedrijventerrein) waarin sprake is van een ontwikkelbedrijf met een gebiedsautoriteit. In 2015 is de samenvoeging van de beide in het werklandschap opererende uitvoeringsorganisaties DCGV en TPN gerealiseerd. Verder is dit jaar het overleg tussen provincie en deelnemende gemeenten gestart over de verkenning om de verschillende (grond-)exploitaties samen te voegen (vervlechting) zodat er uiteindelijk sprake is van een gemeenschappelijk ontwikkelbedrijf met een gebiedsautoriteit. Tevens wordt TPN als grondexploitatie van een deelneming, conform bestendige gedragslijn, thans verantwoord binnen de algemene dienst.

Acquisitie
Voor de periode 2015-2017 heeft het Grondbedrijf via de grondexploitatie Trade Port West een budget vrijgemaakt om extra te investeren in acquisitie. Doel is om investeringen en werkgelegenheid naar Venlo te halen. In 2015 heeft dit geleid tot de verkoop van bijna 40 ha bedrijfskavels en 1.100 nieuwe banen op Trade Port Noord.
Naast acquisitie voor de grote bedrijfskavels in TPN wordt voor de overige bedrijfsterreinen in Venlo gebruik gemaakt van een acquisiteur. Samen met de acquisiteur heeft het Grondbedrijf actie ondernomen om zowel op de website van de gemeente Venlo als op de kavels zelf relevante informatie voor ondernemers te vermelden over de te verkopen kavels.

Onafhankelijke taxatie bij uitgifte
Bij verkoop van grond (waarvoor vooraf geen grondprijs is vastgesteld) en vastgoed aan een marktpartij wordt een taxatie verricht door één of meerdere onafhankelijk en gecertificeerde taxateur(s) van onroerend goed. De taxatie wordt vóór de verkooponderhandelingen verricht om de marktwaarde vast te stellen op basis van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria. Deze aanpak vergroot transparantie en marktconformiteit en sluit aan bij de richtlijn van de Europese Commissie waardoor ongeoorloofde staatssteun wordt voorkomen.

Aanscherping BBV-voorschriften
De landelijke commissie voor het Besluit begroting en verantwoording (BBV) kondigde in juli 2015 nieuwe verslaggevingsregels voor grondexploitaties aan. De commissie heeft het standpunt ingenomen dat grondexploitaties in beginsel geen langere voortschrijdende termijn dan 10 jaar mogen hebben. Een toenemende looptijd van grondexploitaties betekent een toenemende onzekerheid ten aanzien van de haalbaarheid van begrote opbrengsten en een toenemend risico van kostenoverschrijdingen. Van deze termijn kan door de raad gemotiveerd worden afgeweken mits de gemeente risico beperkende beheersmaatregelen heeft genomen om de onzekerheden en risico`s, die gepaard gaan met de langere looptijd, af te dekken. Verdere aanscherping betreft het afschaffen van de Niet-In-Exploitatie-Genomen-Gronden, het limiteren van de kostensoorten en nieuwe regels en beperkingen in rentetoerekening en disconteringsvoet. Waarschijnlijk wordt medio 2016 een nieuwe Notitie Grondexploitatie door de commissie BBV uitgebracht, waarin deze regels worden bekrachtigd.

Introductie Vennootschapsbelasting (Vpb) bij overheidsondernemingen
Per 1 januari 2016 treedt de Wet modernisering Vpb-plicht overheidsondernemingen in werking. Overheidsactiviteiten, zoals grondexploitaties, die zich als een onderneming met winstoogmerk kwalificeren worden Vpb-plichtig. Venlo is Vpb verschuldigd over de winst die per saldo in enig jaar over de gezamenlijke Vpb-plichtige (clusters van) activiteiten wordt gerealiseerd. Het tarief voor de heffing van de Vpb bedraagt 20% voor het belastbare bedrag tot € 200.000 en daarboven 25%.

Rekenkameronderzoek
In juli heeft de Rekenkamer Venlo kenbaar gemaakt dat zij een onderzoek gaat doen naar het grondbeleid. Eind 2015 heeft zij aan onderzoeksbureau Fakton de opdracht verstrekt om onderzoek te doen naar het beleid en de praktijk van het grondbedrijf in de periode 2010-2015, de grondexploitaties van een vijftal majeure projecten en de informatievoorziening richting raad. Naar verwachting presenteert de Rekenkamer haar eindrapport medio mei 2016 aan de raad.

3.4.4   Actuele prognose van toekomstige resultaten van alle grondexploitaties

Het aantal lopende grondexploitaties en voorraadposities van het grondbedrijf is in onderstaande tabel zichtbaar:

2012

2013

2014

2015

actueel

54

57

43

36

nieuw

7

5

7

4

afgesloten

-4

-19

-

-8

Het saldo van verwachte toekomstige positieve resultaten van deze exploitaties bedraagt € 3,8 miljoen. In vergelijking met de laatste prognose, uit de Nota Grondbedrijf 2016 (€ 7,7 miljoen positief), is dit € 3,9 miljoen lager. Het verschil zit vooral in een lagere prognose voor Trade Port West. Daarnaast daalt de winstprognose door winstneming van het per saldo positieve resultaat van de in 2015 administratief afgesloten exploitaties. Deze winst is toegevoegd aan de algemene grondreserve.

Bij de herziening van de grondexploitaties Q4 en de Frederik Hendrik Kazerne zijn, vooruitlopend op de onderhandelingen met de betrokken marktpartijen, uitsluitend de autonome ontwikkelingen verdisconteerd.

Per saldo moet worden geconstateerd dat de invloed van de economische omstandigheden steeds meer zichtbaar wordt in de vertraagde uitgifte en stagnerende grondprijzen en daardoor de resultaten van de lopende projecten negatief beïnvloedt. Voor zover mogelijk zijn de voorzienbare effecten uiteraard meegenomen in de prognoses. Echter de kans voor een verdere neerwaartse invloed op de resultaten en het weerstandsvermogen is reëel aanwezig.

Een ander aandachtspunt vormt het in de komende jaren vrijkomende gemeentelijke vastgoed. Het vinden van een nieuwe functie of verkoop is onder de huidige marktomstandigheden moeilijk realiseerbaar. Ook leegstaand vastgoed kost geld. Immers veel lasten zijn onafhankelijk van het gebruik en een minimaal niveau van onderhoud is onvermijdelijk. Indien de kwaliteit zodanig is dat hergebruik niet mogelijk is, zal een pand worden gesloopt. Of deze kosten kunnen worden opgevangen binnen de restwaarde van een perceel moet per project worden beoordeeld. In 2015 is afgesproken het overtollig gemeentelijk vastgoed binnen het grondbedrijf te administreren en ook het resultaat jaarlijks in de algemene grondreserve te verdisconteren. In 2015 werd hierop een nadelig resultaat van € 0,2 miljoen behaald.

Reserves en voorzieningen.
De algemene grondreserve bedraagt ultimo 2015 € 7,4 miljoen. Dat is vrijwel gelijk aan de vorige jaarrekening. In de Nota Grondbedrijf, vastgesteld door de raad in november 2015, was nog de verwachting dat de algemene grondreserve per 31 december 2015 tot onder de vastgestelde minimumnorm van € 6,5 miljoen zou zijn gedaald. Nu aan het vereiste minimum wordt voldaan is een voorstel om de algemene grondreserve aan te vullen niet meer nodig.

De Voorziening Nadelige Exploitatieresultaten is gebaseerd op de contante waarden van de grondexploitaties met een nadelig saldo per 31 december 2015. De voorziening is rentedragend, zodat de geprognosticeerde verliezen per einddatum van een grondexploitatie kunnen worden gedekt. Er is in 2015 per saldo € 0,8 miljoen toegevoegd, vooral voor de projecten Q4 en Centrumplan Blerick. Per saldo bedraagt de voorziening Nadelige Exploitatieresultaten per 31 december 2015 € 28,0 miljoen. Daarnaast is per saldo € 2,1 miljoen euro uit de algemene grondreserve toegevoegd aan de voorziening vanwege de afwaardering van een bedrijfsgebouw naar actuele marktwaarde.

Schematisch ziet het verloop van deze reserve en voorziening er als volgt uit: (bedragen in miljoenen euro’s, stand per ultimo):

3.4.5   Winstneming en afgesloten projecten

Vervroegde winstneming was in 2015 niet mogelijk. Wel konden acht projecten administratief afgesloten worden met een gezamenlijk positief resultaat van € 0,9 miljoen. Dit positieve resultaat is toegevoegd aan de algemene grondreserve.

3.4.6   De beleidsuitgangspunten, reserves en risico‚Äôs van grondzaken

De ratio weerstandscapaciteit vergelijkt de benodigde met de beschikbare weerstandscapaciteit. Om te bepalen of de beschikbare weerstandscapaciteit toereikend is om de risico’s van de lopende grondexploitaties af te dekken, wordt de volgende formule gebruikt:

Een ratio lager dan 1,0 duidt op een ontoereikende weerstandscapaciteit, een ratio boven 1,0 geeft aan dat alle geïdentificeerde risico’s kunnen worden afgedekt. De gemeente Venlo hanteert een streefratio van 1,0.

De beschikbare weerstandscapaciteit bestaat uit de som van de hieronder genoemde onderdelen. Per onderdeel is de huidige stand tussen haakjes genoemd. De som bedraagt € 13,3 miljoen.

  • (+) Het saldo van de prognose van toekomstige resultaten van exploitaties (€ 3,8 miljoen).
  • (+) De algemene grondreserve (€ 7,4 miljoen).
  • (+) Voor de te verkopen gronden is het surplus van de economische waarde boven de boekwaarde bepaald op (€ 2,1 miljoen).

De algemene grondreserve heeft als doel de “normale” risico’s van financiële tegenvallers van de lopende grondexploitaties te dekken.

De benodigde weerstandscapaciteit is gebaseerd op het risicoprofiel van alle exploitaties. Het vermenigvuldigen van de financiële impact uitgedrukt in euro’s van een risico met de kans van optreden, resulteert in de benodigde weerstandscapaciteit.
Eind 2015 worden de risico’s in totaal geraamd op € 61,2 miljoen. Gewogen met de kans van optreden bedraagt de benodigde weerstandscapaciteit € 29,6 miljoen.

De direct beschikbare weerstandscapaciteit, om nieuwe tegenvallers op te vangen, beperkt zich tot de algemene grondreserve ad € 7,4 miljoen. Deze staat tegenover een risicoprofiel van gewogen € 29,6 miljoen (waarvan € 2,3 miljoen voor grondexploitaties met een positief resultaat). Het risico is derhalve aanwezig dat bij een forse financiële tegenvaller een beroep moet worden gedaan op de algemene reserve om het tekort te dekken.

In dat geval bedraagt de ratio 0,27 (7,4/27,3). Het tekort aan weerstandscapaciteit is dan € 19,9 miljoen.

De onderverdeling van het risicoprofiel van het grondbedrijf (totaal € 29,6 miljoen) ziet er als volgt uit: